2023年3月9日，第五次聯合國最不發達國家問題會議在卡塔爾首都多哈落下帷幕，會議承諾國際社會將在糧食安全、女性教育、國際投資等方面采取措施，以保障當前全球46個最不發達國家（Least Developed Countries，簡稱LDC）重回可持續發展目標的軌道。
最不發達國家的發展問題早在上世紀60～70年代就已由聯合國提出。在當時，“建立國際經濟新秩序”是國際發展的主要議程。有學者指出，最不發達國家產生的根源在于殖民主義和帝國主義制度，在舊有國際經濟秩序下，最不發達國家的物質生產需求主要取決于壟斷資本的利益，而非自身需要。但如今，對該問題的探討有了全新的國際政治經濟格局與語境：一方面，當前全球共同面臨的氣候變化、公共衛生與經濟衰退等挑戰日益增加，而在這些多重風險的不斷疊加之下，最不發達國家往往因最為脆弱而受影響最深；另一方面，傳統的全球化正遭遇寒流。全球經濟復蘇乏力疊加地緣政治沖突加劇，在客觀上導致發達國家對最不發達國家的支持力度與意愿有所下降。在此背景下，有關最不發達國家發展問題的一系列議題正成為全球關注的焦點。
全球46個最不發達國家
上世紀60年代末，聯合國在“第二個發展十年國際發展報告”中首次提到要建立有利于最不發達國家發展的特別措施，呼吁發達國家和國際組織通過技術或財政援助支持最不發達國家發揮自身競爭優勢，更好地融入全球市場。1971年，聯合國建立了最不發達國家名單，并確立了一套評估指標。如今該名單中有33個國家在非洲、九個國家在亞洲、三個國家位于太平洋地區、一個國家位于加勒比地區。目前，在LDC生活的人口共計約8.8億，約占世界總人口數量的12%，但這些國家的國內生產總值（GDP）之和占世界總和的比重卻不到2%，其貿易額也只占世界貿易額的1%左右。
雖然歷經多個“發展十年”“千年發展目標”和可持續發展目標等全球發展議程，時至今日，最不發達國家在國際主流發展指標上的表現仍處于相對較低的水平。聯合國開發計劃署的人類發展指數（HDI）包括極高度、高度、中度、低程度四個等級，從2021年HDI中可以看出（圖1），大多數發達國家都處于極高度指數水平，普遍高于0.8，而中國、巴西、印度等新興國家則具有高度或中度人類發展指數，但超過50%的LDC仍處于低程度的人類發展指數之下。
國際社會如何治理
在資格界定與發展進程監測方面，聯合國發展政策委員會（CDP）發揮了關鍵性作用。該委員會專家小組每三年審查一次LDC名單，其決定代表了國際社會對LDC成員資格的權威界定。目前，是否被列入LDC名單主要依據三個指標，即人均國民收入（GNI）標準（進入和“畢業”的標準分別為1018美元和1222美元）、人力資產指數（HAI），以及經濟和環境脆弱性指數。即便從LDC中“畢業”后，CDP還會持續監測這些國家的發展表現，從而對其“返貧”可能性進行有效監測。
在國際會議方面，“聯合國最不發達國家問題會議”最具代表性，從1981年開始，該會議每十年舉行一次，迄今已舉行五屆。會議一般審視過去十年LDC的總體發展現狀和成效，并在此基礎上制定未來十年的發展規劃，促進國際發展共識，也敦促世界各國負擔起相應責任以支援LDC?？v觀這五屆會議的舉行背景、議題和成果，可以看出國際社會對LDC的關注與國際發展環境和主流發展敘事緊密相連，LDC在國際社會中的角色也從最初的“外圍群體”成為現在全球發展治理中的“核心關切”。上世紀80～90年代，會議議題從關注國際經濟秩序再造等重大問題，轉變到聚焦“以人為中心”的發展理念。其中，2001年5月在比利時首都布魯塞爾舉行的第三次會議，建立了確保利益相關方全面參與的區域、國家級籌備會議機制等一系列更包容立體的治理機制，對LDC發展問題的關注也逐漸擴大到知識產權、國際投資、貿易、能源和貧困等問題。
在權威智庫報告方面，自上世紀90年代開始，聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）即發布年度“最不發達國家報告”，配合前述國際會議，以更加密集的方式分析探討LDC的境況及其面臨的發展挑戰，從而為國際社會采取集體行動提供政策參考。從近30年的報告題目中可以看出，國際環境、國家發展能力是其長期關注的LDC發展議題，前者包括全球化、國際發展架構、國際發展援助方式、全球發展議程、“南南合作”等，后者則包括發展籌資能力、學習能力、促進增長和減貧的政策能力等。
此外，國際社會還針對LDC設立了專職治理機構。在2001年舉行第三次聯合國最不發達國家問題會議后，聯合國專門成立了“最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家高級代表辦事處”（UN-OHRLLS）。該辦事處目前服務于91個脆弱國家群體，包括46個LDC、32個內陸發展中國家和38個小島嶼發展中國家（其中有些國家具有交叉身份）。這些國家是全球發展和減貧治理的核心關切群體，也是“全球南方”中最為脆弱的底座。
面臨四大挑戰
國際社會中，包括最不發達國家在內的“全球南方”國家數量眾多，人口比例全球占比高，但這些國家的國際經濟地位與政治話語權等仍處于相對弱勢的地位。在第二次世界大戰結束至今的70多年里，只有少數國家從低收入國家上升為中等收入國家，也只有三個國家從LDC名單中“畢業”，由此可見“全球南方”國家整體所面臨的結構性挑戰和國家能力挑戰之艱。作為其中最脆弱的最不發達國家，當前主要面臨以下四個方面的挑戰。
首先是貧困與減貧挑戰。當前，最不發達國家仍有75%的人口處于深度貧困境況，其民眾獲得教育和醫療服務的機會也較為有限，這限制了經濟和社會進步，并可能導致貧困的循環。目前全球面臨經濟下行的風險，而這將給減貧事業帶來巨大壓力，加大部分國家的返貧壓力。
其次，以發達國家為主的對外援助呈現疲軟趨勢。為緩解新冠疫情帶來的經濟沖擊并恢復發展，許多發達國家的對外支援意愿和能力都有所下降。在剛剛召開的第五次聯合國最不發達國家問題會議上，最終做出切實支援承諾的發達國家僅有德國、加拿大和芬蘭等少數國家。
第三，資源獲取有限，對外援助依賴程度過高。LDC在獲得資本、技術和基礎設施等資源上的機會往往有限，同時又嚴重依賴礦物、石油和農產品等初級商品的出口。2022年2月烏克蘭危機升級后，全球糧食和能源資源供給受到牽動，價格與供應十分不穩定，導致這些國家陷入困境。同時，LDC對外部融資援助的依賴度強，2/3以上都來自發達國家的官方發展援助。
此外，最不發達國家還面臨氣候挑戰與結構轉型的雙重壓力。當前，加強具有韌性的綠色結構轉型已成為全球共識，氣候災害和挑戰對于LDC國家的危害尤其顯著。在2017～2021年間，LDC遭受與氣候、天氣和水相關的災害數量約占全球總數的19%。根據最新的《2022年最不發達國家年度報告》，LDC應對氣候變化的整體能力仍較低，在資金、技術等方面均面臨巨大短板。
中國與LDC的新型合作
作為世界上最大的發展中國家，中國長期關注最不發達國家的命運。近年來，隨著中非合作論壇等“1+N”區域合作機制的設立，及“一帶一路”倡議、全球發展倡議等新型國際發展合作倡議的提出和踐行，中國對“全球南方”國家的支持力度顯著增加。
從對外援助投入上看，最不發達國家始終是中國對外援助的主體。在1950～2009年，中國將近40%的對外援助資金投入LDC；在2010～2012年，該比例上升至52.1%；此后至2018年，援助LDC的資金占我國對外援助總金額的比例一直維持在45%左右的高位。此外，中國對LDC還有大量醫療、學校、飲水用電、體育等基礎設施援建項目，并對其債務進行減免。
不同于國際社會將最不發達國家視為被動主體的傳統，中國的國際發展合作有所超越。我國往往將LDC視為具有自身發展動力的主體，并在發展合作機制建設及方式選擇等方面推出各項務實政策，加速與其形成互利共贏的局面。比如，聯合國在《2017年最不發達國家年度報告》中指出，中國已成為LDC的最大投資方，來自中國的外商直接投資在2010～2015年達到310億美元。中國還與非洲聯盟密切合作，加大對非投資，促進了當地的基礎設施發展。
此外，為撬動更多資源支持最不發達國家緩解轉型困境，中國廣泛激發各行各業活力，引導各方關注與LDC的合作潛力，促進雙方在農業、能源和信息服務等領域的貿易，為LDC進入全球市場并創造收入提供機遇。自2010年起，中國已經針對LDC的4700多個稅目實施零關稅，此稅目范圍還在不斷擴大。2019年，中國發起成立了“全球能源互聯網發展合作組織”，并和UN-OHRLLS共同舉辦了“加強最不發達國家能源供給與融資國際會議”，該平臺不僅貢獻了“中國能源方案”，也建立了政府、企業、金融機構等多方合作機制。
中國對最不發達國家發展角色的新界定和新實踐是我國不斷推進中國式現代化和構建人類命運共同體“雙重路徑”的生動實踐。作為負責任的大國，中國對包括LDC在內的“全球南方”國家的關注和支持彰顯著中國提供全球公共品的決心和努力，并由此推動了國際社會以嶄新視角對LDC發展問題展開新一輪關注，不斷釋放新型國際發展合作和包容性全球發展治理的潛力。
（作者分別為中國農業大學人文與發展學院教授、博士研究生）
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